2021年11月10日国务院印发《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）。《意见》出台基于怎样的背景？指导思想和总体目标是什么？社会资本该如何参与？如何把握激励政策？《意见》之下如何运用其他具体文件？
一、出台背景—环境问题历史欠账多、政府债务受限财政投入不足、市场化治理体系尚未完全形成
山水林田湖草沙构成的生态系统是经济发展的基础，也是构建生态文明的基础体系。长期以来我国一些地区在经济发展过程中忽视了生态环境保护，生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务面广量大。同时受限于政府债务约束，各级财政投入不足，市场化机制尚未完全建立，缺乏激励社会资本投入的有效政策，治理资金不足。
公共产品供给市场化改革是大势所趋，党的十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，引导各个组织和社会公众共同参与生态环境治理；《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”。
二、指导思想和总体目标
深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，统筹山水林田湖草沙系统治理，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律开展生态文明建设。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效市场和有为政府的有机结合，聚焦重点领域，激发市场活力，使生态环境产品的外部正效应内部化，推动生态保护修复高质量发展，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设。
三、社会资本参与机制及范围
《意见》明确了社会资本参与的内容涵盖项目投资、设计、修复、管护等全过程。围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护，体现了系统性治理理念。明确社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与和具体参与程序。
社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。《意见》通过产权激励和资源利用等激励政策使得关联产业开发及资源利用和生态治理与修复项目有效衔接。
《意见》框定了社会资本参与范围包括自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复、发展生态产业六大领域，涵盖了完整的山水林田湖草沙系统。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。《意见》按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。
四、激励政策
《意见》从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持五个方面给予行政与财政金融政策支持，政策体系统筹各类规划、资金、项目，对山水林田湖草沙进行一体化保护、一体化修复。规划管控中提出鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，赋予了社会资本参与的自由裁量权，更加发挥了社会资本的能动性；产权与市场密切相关，明晰的产权制度可促进有效市场，产权激励和资源利用的制度安排使得生态保护修复、生态环境治理与关联产业开发和资源利用的收益有效衔接，激励社会资本参与的积极性；财税、金融支持政策体现了政府主导、市场决定的治理体系，通过财政引导、市场化融资等多手段解决资金难题。
《意见》提出在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。未来绿色金融将成为主要的资金来源。社会投资人在项目规划、策划前端应充分分析政策工具、事前评估，加强与金融机构沟通，将绿色金融工具纳入项目谋划阶段，以便获得融资便利。
五、《意见》之下如何运用其他具体文件
1、加强项目储备、提前谋划项目
2021年10月19日生态环境部与财政部印发了《中央生态环境资金项目储备库入库指南（2021年）的通知》对生态环境项目实行储备制度，要求统筹谋划重大项目、加强项目前期准备、落实财政事权和支出责任、建立多元化投融资机制、严格项目审核把关、完善项目储备管理，生态环境部每年4月15日前和9月15日前分别集中开展入库审核。
2、进行试点申报、争取中央资金
2021年9月24日财政部三部门印发《关于做好2022年山水林田湖草沙一体化保护和修复项目省级储备申报工作的通知》（财办资环【2021】51号）（以下简称《通知》）明确了支持重点。鼓励拟申报项目打破行政区划，统筹考虑自然地理单元的完整性、生态系统的关联性、自然要素的综合性，实现山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治的生态修复目标。每个项目奖补资金不超过20亿元。
3、申请EOD试点，便利化融资
2021年10月15日生态环境部、发展改革委、国家开发银行三部门联合发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），将生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，2021年申报截止时间为2021年12月31日。
2020年第一批EOD试点项目已公布，中建政研集团有限公司参与的新疆生产建设兵团第九师161团生态环境导向的开发项目，成功纳入第一批试点，另由北京中建政研信息咨询中心前期提供咨询服务的河北怀来官厅水库国家湿地公园（一期）PPP项目，以及宁城县蚂蚁山生态环境治理及田园综合体政府专项债券项目已纳入第一批试点的生态环境治理基础项目；据了解部分第一批试点项目已获得国家开发银行的支持。
